Con la circolare n. 3/97, questo Dipartimento ha dato alcune indicazioni
in tema di rapporto di lavoro a tempo parziale e d'incompatibilità.
La contrattazione collettiva regolerà i vari aspetti della disciplina
del lavoro a tempo parziale. L'ARAN attiverà prossimamente una specifica
fase negoziale.
Nell'attesa della nuova disciplina contrattuale, le integrazioni seguenti
considerano le numerose richieste di chiarimenti pervenute a questo Dipartimento
e hanno lo scopo di assicurare l'applicazione uniforme della disciplina
legislativa. Esse tengono conto anche delle modifiche in tema di rapporto
di lavoro a tempo parziale, introdotte dall'art. 6 del decreto-legge n.
79 del 28 marzo scorso, convertito dalla legge n. 140 del 28 maggio 1997.
E' il caso di evidenziare che le indicazioni seguenti riguardano aspetti
di carattere generale. Resta ferma l'autonomia decisionale delle amministrazioni
nella gestione dei casi singoli.
1. Ambito dei destinatari.
Alcune richieste di chiarimenti riguardano l'esclusione dei dirigenti
dalla disciplina del tempo parziale. La ragione principale dell'esclusione
risiede nella particolare configurazione giuridica della qualifica dirigenziale,
caratterizzata da poteri e responsabilità di gestione. Ciò
esclude la possibilità di una riduzione o frazionamento della prestazione
lavorativa.
Le norme relative al tempo parziale non riguardano i professori universitari;
per questa categoria, infatti, esiste una disciplina del tutto particolare
non solo sulle attività extraistituzionali consentite, ma anche
sull'articolazione temporale della prestazione.
Per il personale contrattualizzato, appartenente a specifiche tipologie
professionali, compresa la dirigenza dell'area sanitaria, saranno fornite
indicazioni dopo la specifica fase di contrattazione collettiva.
Per il personale della scuola restano ferme, dato il carattere di specialità
del comparto, le specifiche disposizioni sul tempo parziale contenute nel
contratto collettivo nazionale di lavoro.
2. Decorrenza della trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo
parziale.
La trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale
avviene automaticamente, una volta trascorso il termine che la legge riserva
all'amministrazione per esprimere le proprie valutazioni (sessanta giorni
dalla ricezione della domanda, ai sensi dell'art. 1, comma 58, della legge
n. 662). Restano salve, naturalmente, le valutazioni sull'esistenza del
posto nell'ambito dei contingenti relativi a ciascuna qualifica funzionale.
L'art. 6 del decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140, inserisce
dopo il comma 58 una nuova disposizione (comma 58-ter) che prevede la possibilità
per l'amministrazione di arrotondare per eccesso il limite percentuale
della dotazione organica complessiva di ciascuna qualifica funzionale,
per arrivare all'unità. Questa facoltà sarà esercitata
compatibilmente con le esigenze complessive di servizio (particolarmente
rilevanti, per esempio, nei comuni di minori dimensioni, dove i responsabili
dei servizi non hanno qualifica dirigenziale).
La circolare n. 3 richiama la necessità di procedere a formalizzare
la trasformazione del rapporto con atto scritto. La formalizzazione ha
lo scopo di garantire certezza dei contenuti del contratto individuale
di lavoro. La forma scritta costituisce un adempimento che non può
ritardare l'avvio effettivo della trasformazione. L'atto scritto, con le
nuove modalità orarie di svolgimento della prestazione, sarà
quindi adottato prima del sessantunesimo giorno, oppure successivamente,
sempre con effetto da tale data.
L'eventuale rinvio della trasformazione automatica è giustificato
nei casi di grave pregiudizio alla funzionalità del servizio (per
esempio, quando l'interessato ha la responsabilità di un ufficio
o servizio non di rilievo dirigenziale) e deve essere comunicato all'interessato
prima della scadenza del termine dei sessanta giorni dalla domanda.
La sospensione del termine è possibile solo se la richiesta
dell'interessato è carente di elementi essenziali per la valutazione.
Il termine riprende a decorrere dalla data di deposito degli elementi richiesti.
Non è perciò sufficiente a sospendere il termine una semplice
comunicazione interlocutoria dell'amministrazione.
3. Esercizio di attività professionali.
La precedente circolare ha chiarito che i dipendenti a tempo parziale,
con orario non superiore alla metà di quello ordinario, possono
iscriversi agli albi professionali. La relativa norma (art. 1, comma 56,
della legge n. 662/1996) aveva, infatti, disposto la non applicabilità
ai dipendenti a tempo parziale di tutte le precedenti disposizioni che
vietavano l'iscrizione in albi.
Sono state però sollevate alcune obiezioni circa la permanenza
delle norme di legge che stabiliscono l'incompatibilità dello status
di dipendente pubblico con l'esercizio di attività professionali.
La questione è stata chiarita dal citato decreto-legge n. 79,
convertito dalla legge n. 140/1997. La legge aggiunge, all'art. 1 della
legge n. 662, un comma 56-bis, (art. 6, comma 2, del testo modificato in
sede parlamentare), il quale chiarisce inequivocabilmente che l'iscrizione
del personale a tempo parziale negli albi professionali dà titolo
all'esercizio della corrispondente attività professionale. Qualsiasi
disposizione normativa che esclude i dipendenti pubblici dall'iscrizione
ad albi e dall'esercizio della relativa professione, è perciò
abrogata con riferimento al personale a tempo parziale.
Sono stati, però, posti limiti precisi all'esercizio delle professioni.
Le amministrazioni pubbliche non possono conferire direttamente incarichi
esterni di natura professionale a chi è dipendente anche di un'altra
amministrazione e che eserciti, in quanto a tempo parziale, una libera
professione. Inoltre, l'esercizio della professione legale non può
riguardare controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione.
Tutto ciò non preclude completamente il conferimento di incarichi
di natura professionale a dipendenti pubblici. Questa possibilità,
per esempio, è esercitabile quando l'appartenenza ad una pubblica
amministrazione sia elemento necessario e peculiare per lo svolgimento
dell'incarico stesso, oppure quando l'amministrazione adotti procedure
concorsuali di scelta, dalle quali sarebbe improprio escludere a priori
una categoria di partecipanti.
La possibilità di esercizio di una libera professione non preclude,
ovviamente, il potere degli ordini professionali di valutare il possesso
degli ulteriori requisiti per l'iscrizione, quali il superamento degli
esami di abilitazione o il godimento dei diritti civili.
Chiariti i limiti per l'esercizio delle libere professioni da parte
del personale a tempo parziale, si precisa che restano fermi gli ordinamenti
di settore per determinate categorie professionali aventi un regime particolare
per le attività extraistituzionali consentite. Resta ferma, naturalmente,
anche la possibilità, per il personale a tempo pieno, di iscriversi
in albi o elenchi quando questa è consentita dagli ordini rispettivi,
pur se con il divieto - sancito dall'art. 1, comma 60, della legge n. 662/1996
- di esercitare qualsiasi attività di lavoro subordinato o autonomo
tranne che la legge o altra fonte normativa ne prevedano l'autorizzazione
da parte dell'amministrazione di appartenenza e che l'autorizzazione stessa
sia stata concessa.
4. Conflitto d'interessi.
Il passaggio al tempo parziale può essere richiesto per svolgere
una seconda attività, subordinata o autonoma. In questo caso, la
prestazione oraria non deve essere superiore alla metà di quella
a tempo pieno. Occorre inoltre accertare se le attività esercitabili
interferiscono con quella ordinaria, e se concretizzano occasioni di conflitto
d'interessi. Queste ultime devono essere valutate non solo all'atto della
richiesta della trasformazione del rapporto ma anche in seguito. Il conflitto
è, infatti, riscontrabile sia al momento della richiesta, secondo
la comparazione tra l'attività istituzionale e quella che si vuole
svolgere fuori dell'orario, sia successivamente.
Per uniformare i propri indirizzi, le amministrazioni possono, peraltro,
individuare a priori alcune attività potenzialmente in grado di
realizzare situazioni di conflitto. Questa facoltà è ora
disciplinata dal già citato decreto-legge n. 79, convertito dalla
legge n. 140/1997, che prevede la pubblicazione di decreti interministeriali
per individuare le attività comunque non consentite (si veda art.
6, comma 3, che aggiunge il comma 58-bis all'art. 1 della legge n. 662).
Le proposte di decretazione potranno riguardare anche gli enti vigilati
dalle amministrazioni rispettive. L'individuazione delle attività
non consentite è lasciata all'esame dei singoli casi concreti di
conflitto d'interessi, finché i decreti di cui si parla non saranno
perfezionati.
5. Attività compatibili.
Numerose richieste di chiarimento riguardano le attività che
possono essere svolte dal personale a tempo pieno, con l'autorizzazione
dell'amministrazione.
I criteri richiamati nella precedente circolare n. 3 restano confermati
quali linee guida per procedere all'esame delle singole richieste di autorizzazione.
Data la molteplicità e la varietà della casistica, è
consigliabile informare il personale sui criteri e sulle procedure che
si intendono seguire. Ciò consente di uniformare il più possibile
le decisioni assunte in casi similari.
Vanno evitati appesantimenti della procedura di autorizzazione, che
possono condizionare quelle situazioni in cui l'attività da svolgere
non è programmabile dall'interessato con un congruo anticipo. Situazioni
del genere (riguardanti, per esempio, articoli su quotidiani o riviste)
sono senz'altro superabili rilasciando la relativa autorizzazione non necessariamente
per singoli atti ma sulla base di una richiesta di breve - medio periodo,
sia pure previsionale. Il dipendente è, comunque, sempre tenuto
a fornire indicazioni non generiche sulle condizioni di svolgimento delle
attività ulteriori. In questo modo l'amministrazione sarà
in grado di valutare l'esistenza di elementi idonei a motivare il rilascio
dell'autorizzazione, o il rifiuto della stessa:
a) specifiche situazioni di coinvolgimento attivo del dipendente in
attività societarie richiedono alcune precisazioni, fermo restando
che la partecipazione a titolo di semplice socio, esime il dipendente dalla
richiesta di autorizzazione.
E' stato prospettato il caso della partecipazione in società
agricole a conduzione familiare, situazione diffusa in molte realtà
territoriali. A giudizio di questo Dipartimento, l'attività rientra
tra quelle compatibili solo se l'impegno richiesto è modesto e non
abituale o continuato durante l'anno. Spetta all'amministrazione valutare
che le modalità di svolgimento sono tali da non interferire sull'attività
ordinaria.
L'altra situazione che merita qualche precisazione riguarda le cariche
sociali. Nell'ambito delle società cooperative questo caso è
previsto dal testo unico n. 3/1957 con riguardo, originariamente, alle
sole cooperative tra impiegati pubblici. L'art. 18 della legge n. 59/1992
ha esteso questa ipotesi a tutte le cooperative. Questo significa che la
partecipazione a cariche sociali è ora consentita qualunque sia
la natura e l'attività della cooperativa.
La questione è stata sollevata, in particolare, per la partecipazione
a cooperative del settore bancario (casse rurali), in cui è diffusa
la partecipazione di dipendenti pubblici non solo come semplici soci. Ciò
non esime il dipendente dal richiedere la relativa autorizzazione, che
sarà rilasciata secondo gli usuali criteri della quantità
dell'impegno e delle modalità di svolgimento. Non va però
trascurato l'esame delle specifiche funzioni svolte dal dipendente e delle
competenze dell'amministrazione. Gli atti gestionali posti in essere come
amministratore di casse rurali potrebbero avere, infatti, un notevole impatto
esterno ed entrare in rapporto d'interferenza con i compiti istituzionali;
b) altra questione che richiede un chiarimento ulteriore riguarda l'attività
di amministratore di condomini. Si tratta di attività che può
essere svolta solo quando l'impegno riguarda la cura dei propri interessi;
c) le collaborazioni o incarichi di consulenza presso altre amministrazioni
pubbliche richiedono necessariamente l'autorizzazione della propria amministrazione,
che valuterà la non interferenza con l'attività ordinaria
di quella ulteriore. Questi criteri valgono anche per i cosiddetti scavalchi,
cioè le attività, simili a quelle ordinarie, svolte presso
un'altra amministrazione dello stesso comparto (per esempio, incarichi
di collaborazione presso un ente locale diverso dal proprio).
Presso gli enti locali questa attività di collaborazione assume
rilievo particolare, con carattere, spesso, di continuità. La legge
ha previsto un'apposita disciplina consentendo ai dipendenti a tempo parziale
degli enti locali di prestare attività lavorativa (anche subordinata)
con altro ente locale, con autorizzazione della propria amministrazione
(si veda l'art. 17, comma 18, della legge n. 127/1997);
d) la partecipazione a convegni e la pubblicazione di propri scritti
non necessitano di autorizzazione quando sono gratuite.
6. Personale comandato.
La trasformazione del rapporto di lavoro richiesta da un dipendente
comandato coinvolge sia l'amministrazione in cui il dipendente presta temporaneamente
servizio, sia quella di appartenenza. Spetta alla prima la valutazione
delle situazioni che possono motivare il differimento, mentre è
la seconda che deve formalizzare la trasformazione stessa, poiché
il dipendente fa parte dei propri organici. D'altra parte, le condizioni
che hanno determinato l'interesse ad attivare il comando potrebbero subire
variazioni se la prestazione lavorativa diventa ad orario ridotto.
7. Rientro al tempo pieno.
La circolare n. 3 ha fornito indicazioni anche sulle modalità
del rientro dal tempo parziale al tempo pieno. Sulla materia è intervenuto
il decreto-legge n. 79 (art. 6, comma 4), convertito nella legge n. 140/1997,
il quale riduce da tre a due anni l'arco di tempo dopo il quale è
possibile chiedere il rientro. Il rientro è un vero e proprio diritto,
esercitabile anche quando il posto in organico non è immediatamente
disponibile.
8. Servizi ispettivi.
La circolare n. 3 ha richiamato la necessità di rendere immediatamente
operante il servizio ispettivo previsto dall'art. 1, comma 62, della legge
n. 662.
L'operatività dei servizi ispettivi è condizione indispensabile
per dare la massima effettività al dettato normativo e far emergere
le situazioni non conformi. Tali servizi dovranno curare la determinazione
del campione da sottoporre a verifica, e darne comunicazione all'Ispettorato
per la funzione pubblica, specificando nello stesso tempo le attività
finora prodotte.
La determinazione del campione potrà, ad esempio, tener conto
principalmente dei seguenti elementi e/o circostanze (oppure di quelle
altre che siano ritenute più rispondenti alle singole specificità):
1) la prestazione di lavoro basata su turni, che possono favorire lo
svolgimento di altre attività;
2) mansioni connotate da spiccata professionalità o da elevato
grado di specializzazione o dal possesso di particolari attitudini e conoscenze;
3) titolarità di specifiche abilitazioni professionali.
Una volta deciso il campione saranno estratti, secondo metodi casuali,
un certo numero di nomi tra le categorie individuate nello stesso campione.
Se i servizi ispettivi individuano, dopo le prime indagini, situazioni
di dubbio per le quali si renda necessario un approfondimento di natura
diversa, ne informano il Dipartimento della funzione pubblica perché
attivi la Guardia di finanza, ai sensi del citato comma 62.
L'Ispettorato per la funzione pubblica sta procedendo alla ricognizione
dei diversi servizi e dei relativi referenti. L'obiettivo è quello
di assicurare il raccordo sistematico con i vari servizi, in vista dello
sviluppo degli accertamenti sull'osservanza delle disposizioni di legge
sul tempo parziale e sulle incompatibilità. Quindi, ciascuna amministrazione
deve comunicare al Dipartimento della funzione pubblica l'istituzione del
servizio ispettivo, la sua composizione o di aver affidato tale funzione
ad altro servizio ispettivo esistente indicandone i recapiti (indirizzi,
telefono, fax).
Il Ministro: Bassanini
Home Page |
---|