composto dai signori Magistrati:
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI Relatore
Consigliere Antonio VINCIGUERRA Correlatore
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 12771 del 2000 proposto da MONTINARO
Daniela ed altri (come da allegato elenco), rappresentati e difesi dall'Avv.to
Franco Carrozzo unitamente al quale sono elettivamente domiciliati presso
lo studio dell'avv.to Edoardo Bruno in Roma, Viale Giulio Cesare, 95;
C O N T R O
Ministero della Pubblica Istruzione in persona del
Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato domiciliataria per legge;
PER L'ANNULLAMENTO
a) del D.M. 27.3.2000, pubblicato nella G.U. del
17.5.2000, recante norme sulle modalità di integrazione aggiornamento
delle graduatorie permanenti di cui alla legge n. 124/99, nella parte in
cui (art. 2, comma IV e V) si stabilisce che l'integrazione debba avvenire
secondo scaglioni indicati in ordine di precedenza e in considerazione
anche del possesso o meno di requisiti di servizio nelle scuole statali;
b) del D.M. 18.5.2000 n. 146, pubblicato sulla G.U.
del 23.5.2000, recante termini e modalità per la presentazione delle
domande per la prima integrazione delle graduatorie permanenti nella parte
in cui (art. 3 comma II) sono previste distinte fasce di inserimento in
ordine di precedenza;
c) delle tabelle "A" allegate ai DD.MM. di cui ai
precedenti punti, nella parte in cui attribuiscono al servizio di insegnamento
prestato nelle scuole non statali un punteggio dimezzato rispetto a quello
prestato nelle scuole statali (p. 6 per anno al posto di 12);
d) di ogni altro atto o provvedimento preordinato,
collegato o conseguenziale, comunque ostativo all'inclusione dei ricorrenti
in una graduatoria concorsuale unica, secondaria solo rispetto alla "graduatoria
base", ed alla valutazione del servizio di insegnamento in base ad un punteggio
unico, a prescindere dal tipo di scuola (statale o non statale) in cui
lo stesso è stato prestato.
Visto l'atto di costituzione in giudizio della amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno
delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 2 aprile 2001, con
designazione del consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i procuratori
delle parti comparsi come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto
segue:
FATTO E DIRITTO
1 - Parte ricorrente, docenti di scuole non statali in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente per essere inclusi nelle graduatorie permanenti in sede di prima integrazione ai sensi dell'art. 2 della legge 3 maggio 1999 n. 124, contesta la legittimità dei decreti ministeriali indicati in epigrafe nelle parte in cui, ai sensi dell'art. 2, comma terzo, della citata legge 124 del 1999, stabiliscono le modalità delle operazioni della prima integrazione delle graduatorie permanenti in termini lesivi delle loro posizioni giuridiche come sono tutelate dalla legge.
2 - Alla parte ricorrente deve essere riconosciuta
legittimazione alla impugnazione immediata dei decreti ministeriali innanzi
ricordati a causa della discriminazione che essa subisce direttamente per
effetto della normativa regolamentare, che è contestata per i seguenti
motivi:
1- Violazione e falsa applicazione dell'art. 2,
comma 3, legge 3.5.1999 n. 124, dell'art. 401, comma 3, d.lgs. 16.4.1994
n. 297, art. 17 legge 23.8.1988 n. 400, straripamento di potere, eccesso
di potere per carenza di presupposti istruttoria e motivazione, travisamento
e sviamento di potere, disparità di trattamento, illogicità
manifesta e manifesta ingiustizia.
2- Violazione della normativa e dei principi generali
in materia di istruzione e di istituzioni scolastiche, violazione degli
artt. 2 L. n. 124/99 e 2 O.M. 153/99, violazione del principio di uguaglianza
nel lavoro e dei lavoratori, del principio di equiparazione delle istituzioni
scolastiche non statali, violazione e falsa applicazione dell'art. 395
T.U. 297/94, della L. n. 62/2000 e degli artt. 3, 4, 33, 34 e 38 della
Costituzione, violazione del principio di imparzialità e di parità
di trattamento nel lavoro e tra lavoratori, straripamento, eccesso di potere
per sviamento, carenza di presupposti istruttoria e motivazione, eccesso
di potere per illogicità manifesta, manifesta ingiustizia, disparità
di trattamento.
3 - La legge 3 maggio 1999 n. 124 applica con fedeltà
l'art. 97 della Costituzione: agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni
si accede mediante concorso, salvi i casi (straordinari, non ordinari)
stabiliti dalla legge.
E' inutile dare ordine sistematico a questa nuova
legge, che disciplina le assunzioni degli insegnanti della scuola pubblica,
avendo come riferimento la normativa precedente.
La legge 124 del 1999 va letta unicamente con riferimento
al precetto costituzionale ora ricordato.
Nello stesso modo è necessario che l'interprete
dimentichi le motivazioni che erano alla base della normativa precedente,
la quale si discostava dai canoni costituzionali per dare ingresso a una
pluralità di ragioni, non tutte di dignitosa considerazione, quale
quella di evitare l'espletamento dei concorsi pubblici per contenere la
spese pubblica. La funzione di insegnamento, premessa per la preparazione
delle future generazioni, è talmente importante da attribuire agli
oneri per la sua attuazione carattere assolutamente prioritario e ineludibile.
4 - Il reclutamento degli insegnanti avviene esclusivamente
attraverso il concorso pubblico.
Vincitori del concorso, nei limiti dei posti messi
a bando, sono i migliori di quanti hanno superato le prove di esame.
Questa è la chiave di lettura della nuova
legge.
5 - Altro punto da considerare è la sorte
degli idonei non vincitori.
L'art. 8 del d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (di approvazione
del T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili
dello Stato) disponeva: "L'amministrazione ha facoltà di conferire,
oltre i posti messi a concorso, anche quelli che risultino disponibili
alla data di approvazione della graduatoria" (nei limiti del decimo o del
quinto dei posti messi a concorso rispettivamente per le carriere direttive
e per le altre carriere).
Entro il termine di validità della graduatoria
(sei mesi) l'amministrazione aveva la facoltà di procedere alle
nomine dei posti messi a concorso rimasti scoperti per rinuncia o decadenza
dei vincitori.
La posizione degli idonei non vincitori si concretava,
rispetto alla nomina, in una mera aspettativa di fatto, che non trovava
tutela nell'ordinamento giuridico (Cons. Stato; V, 27 ottobre 1956 n. 934;
VI, 9 giugno 1970 n. 512).
Nella legislazione successiva, che pure ribadiva
il principio del pubblico concorso come primo meccanismo di reclutamento
dei pubblici dipendenti (legge 11 luglio 1980 n. 312; legge 29 marzo 1983
n. 93; legge 23 ottobre 1992 n. 421), si è ampliato l'uso della
graduatoria consentendo una assunzione più generosa dei candidati
idonei non vincitori.
La legge 8 luglio 1975 n. 305 estendeva, infatti,
a due anni la validità della graduatoria per gli ulteriori posti
di pari qualifica funzionale e profilo professionale che si rendevano disponibili
successivamente alla indizione del concorso, ad eccezione di quelli istituiti
successivamente alla detta indizione.
L'uso della graduatoria è stato poi ulteriormente
ampliato a opera degli accordi nazionali di lavoro e delle diverse leggi
finanziarie, che hanno consentito di utilizzare, per una quota delle nuove
assunzioni, graduatorie di concorsi approvate da lungo tempo (fino a quattro
anni prima) o che hanno addirittura consentito la riapertura delle graduatorie
di vecchi concorsi (cfr.: art. 8, comma dodicesimo, legge 22 dicembre 1986
n. 810, art. 24, comma sesto, legge 11 marzo 1988 n. 67; art. 2 legge 29
dicembre 1988 n. 554; legge 27 dicembre 1997 n. 449 e altre).
Per quanto riguarda l'argomento in esame, la legge
124 del 1999 per le assunzioni utilizza, oltre ai vincitori di concorso,
anche gli idonei in un modo del tutto particolare, che andrà visto
tra breve, nella considerazione che detti soggetti assommano due requisiti
ritenuti dal legislatore, nell'ambito della propria discrezionalità,
sufficienti a garantire il presupposto richiesto dalla Costituzione per
accedere all'impiego pubblico.
6 - L'amministrazione determina per ogni triennio
la effettiva disponibilità di cattedre o di posti di insegnamento
tenuto conto di quanto previsto dall'art. 442 del T.U. 16 aprile 1994 n.
297 per le nuove nomine e dalle disposizioni in materia di mobilità
professionale del personale docente recate dai contratti collettivi nazionali
decentrati, nonché dal numero dei passaggi di cattedra o di ruolo
attuati a seguito dei corsi di riconversione professionale.
Individuato il numero dei posti effettivamente disponibili
nel triennio, il Ministro della pubblica istruzione indice altrettanti
concorsi su base regionale per la metà di quei posti.
Espletati i concorsi regionali i vincitori scelgono,
nell'ordine in cui essi sono inseriti nelle graduatorie, il posto di ruolo
fra quelli annualmente disponibili nelle varie province della regione.
Gli altri vincitori attenderanno che si rendano
disponibili i posti programmati per il secondo anno e per l'ultimo anno
del triennio in relazione al quale il concorso è stato bandito.
Le graduatorie restano valide fino alla entrata
in vigore delle graduatorie corrispondenti relative al concorso successivo:
questo sia per coprire i posti programmati per il secondo e per il terzo
anno, sia per sopperire alle rinunce o alle decadenze dei precedenti vincitori
assunti o in posizione da essere assunti.
7 - La sorte degli idonei non vincitori (ai quali
possono essere aggiunti i vincitori non assunti nel primo e poi nel secondo
anno nella attesa di essere assunti: questo per avere nel frattempo delle
supplenze) è quella di confluire, a domanda, nelle graduatorie provinciali
permanenti e uniche per ciascuna classe di concorso o posto di ruolo, dalle
quali nel corso del triennio di riferimento l'amministrazione attingerà
per coprire, secondo l'ordine di iscrizione nella graduatoria, l'altra
metà dei posti messi a concorso suddivisi per anno.
Anche coloro che sono assunti attraverso le graduatorie
permanenti e uniche (per ciascuna classe o posto) sono soggetti a periodo
di prova (il c.d. "anno di formazione" previsto dall'art. 440 del T.U.
297 del 1994).
La graduatoria permanente svolge anche l'altra importante
funzione di essere l'unica fonte per il conferimento delle supplenze annuali
e temporanee, qualora non sia possibile provvedere alla copertura provvisoria
della cattedra o dei posti di insegnamento con il personale docente di
ruolo delle dotazioni organiche provinciali o mediante l'utilizzazione
del personale in soprannumero e sempreché ai posti medesimi non
sia stato già assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo.
In questo modo gli insegnanti confluiti nelle graduatorie
permanenti e uniche, se non assunti nel contingente del 50% dei posti assegnabili,
in attesa di espletare un prossimo concorso ovvero di essere assunti per
scorrimento della graduatoria permanente, hanno la possibilità di
acquisire professionalità attraverso le supplenze.
Pertanto, anche gli idonei del concorso pubblico
hanno possibilità di essere assunti vantando due requisiti: il superamento
delle prove del concorso pubblico e l'esperienza maturata con le supplenze.
8 - Il sistema delle graduatorie uniche permanenti
parte alla entrata in vigore della legge 124 del 1999 dalla costituzione
di altrettante graduatorie di base, formate dalle graduatorie ancora valide
dei concorsi per soli titoli espletati nel corso della precedente disciplina.
Nella graduatoria permanente il personale è
disposto con un proprio punteggio. Nel silenzio della legge, il punteggio
spettante a ciascun aspirante è quello acquisito sulla base della
normativa vigente, che il regolamento di attuazione (decreto ministeriale
27 marzo 2000 n. 123, adottato secondo la procedura dell'art. 17 della
legge 23 agosto 1988 n. 400) individua nel decreto ministeriale 29 marzo
1993, come modificato col successivo decreto ministeriale 29 gennaio 1994.
9 - Le graduatorie uniche permanenti sono periodicamente
integrate e aggiornate.
L'integrazione si attua con l'inserimento nella
graduatoria dei candidati che hanno superato le prove dell'ultimo concorso
regionale per titoli ed esami, per la medesima classe di concorso e il
medesimo posto di insegnamento, nonché dei docenti che hanno chiesto
il trasferimento dalla corrispondente graduatoria permanente di altra provincia.
L'integrazione può anche essere chiesta dal
vincitore del concorso in attesa della chiamata, nelle due annualità
successive, del proprio contingente allo scopo di concorrere all'assegnazione
delle supplenze.
L'aggiornamento riguarda la posizione di coloro
che sono già compresi nella graduatoria, i quali hanno interesse
a fare valere i titoli precedentemente non valutati ovvero i nuovi titoli
nel frattempo conseguiti per migliorare la loro posizione.
10 - Ha evidentemente creato problemi di interpretazione
nella adozione dei regolamenti di attuazione (decreto ministeriale 27 marzo
2000 n. 123 e decreto ministeriale 18 maggio 2000 n. 146) l'inciso che
"le procedure per l'aggiornamento e l'integrazione delle graduatorie permanenti
sono improntate a principi di semplificazione e snellimento dell'azione
amministrativa salvaguardando comunque le posizioni di coloro che sono
già inclusi in graduatoria".
E' innanzitutto chiaro che l'aggiornamento della
posizione del docente già incluso in graduatoria, per effetto della
nuova valutazione dei titoli a domanda dell'interessato, va a sconvolgere
(e così non può non essere) la posizione degli altri iscritti,
i quali in ipotesi non hanno titoli da fare valere per conseguire un avanzamento.
Il docente al quale è riconosciuto un maggiore
punteggio scala la graduatoria, sopravanzando chi rimante fermo.
La stessa cosa accade per i nuovi iscritti, i quali
devono trovare inserimento nella graduatoria in ragione del punteggio vantato.
E' la logica della immobilità della graduatoria
a fare cadere nell'errore l'amministrazione, come andrà visto, in
sede di predisposizione dei regolamenti di attuazione.
Se la graduatoria fosse immobile non sarebbe permanente
e, in ogni caso, non sarebbe soggetta non tanto ad aggiornamenti, quanto
a integrazioni.
La graduatoria è permanente perché
quella stessa graduatoria (non altre) subisce periodicamente aggiornamenti
(con lo spostamento di posto degli iscritti ai quali è riconosciuto
un punteggio migliore) e integrazioni (con l'inserimento "a pettine" dei
nuovi arrivati).
Se così non fosse, non vi sarebbe una graduatoria
permanente (e unica) periodicamente aggiornata e integrata; ma vi sarebbe
una graduatoria iniziale (tutt'al più periodicamente aggiornata)
alla quale sono periodicamente aggiunte in coda le altre graduatorie che
raccolgono i nuovi iscritti.
In realtà non si tratta di una successione
di graduatorie, ma della modificazione periodica di una stessa graduatoria
che dura nel tempo fino all'ipotetico suo completo esaurimento.
Una diversa interpretazione stravolgerebbe la legge
124 del 1999, perpetuando l'immobilismo delle graduatorie, che nel sistema
previgente portava a considerare gli idonei quali portatori di posizioni
acquisite intoccabili.
Il sistema concorsuale, al quale è rigidamente
ancorata la legge 124 del 1999, attribuisce la posizione di legittima aspettativa
alla assunzione ai vincitori del concorso, non agli idonei.
A questi ultimi viene riconosciuto come beneficio
di grosso rilievo (con la conseguente aspettativa alla assunzione) l'ingresso
nella graduatoria permanente.
Il beneficio peraltro si giustifica con l'acquisizione
di professionalità per effetto delle supplenze prestate nella attesa
di trovare collocazione nel contingente da assumere e dimostra che, anche
se indirettamente (perché riguarda gli idonei e non i vincitori
del pubblico concorso) le assunzioni avvengono sempre attraverso una procedura
selettiva esterna, con abbandono del sistema che premia dubbie professionalità,
quali sono quelle che non passano attraverso la verifica selettiva che
lo strumento concorsuale è capace di assicurare.
Pertanto, il dubbio di cui si è detto, creato
dall'inciso "salvaguardando comunque le posizioni di coloro che sono già
inclusi in graduatoria" va risolto secondo le comuni regole del possesso
da parte di più candidati di identico punteggio, nella specie derogate
dalla disposizione speciale recata dall'art. 401, comma terzo, del T.U.
297 del 1994 come modificato dall'art. 1, comma sesto, della legge 124
del 1999.
Se una tale situazione dovesse verificarsi in sede
di aggiornamento delle posizioni di coloro che sono già compresi
nelle graduatorie permanenti o anche di inserimento degli idonei dell'ultimo
concorso ovvero ancora di docenti che hanno chiesto il trasferimento dalla
corrispondente graduatoria permanente di altra provincia, il rapporto interno
tra tali soggetti si risolverebbe applicando le comuni regole in vigore,
comprese quelle che riguardano le categorie riservatarie e le preferenze.
In deroga a tale disciplina l'ingresso di nuovi
iscritti nella graduatoria permanente in posizione paritaria a soggetto
già iscritto (si potrebbe dire nel rapporto esterno tra chi è
iscritto nella graduatoria e il soggetto che ha titolo ad entrarvi) deve
avvenire con salvaguardia delle "posizioni di coloro che sono già
inclusi in graduatoria".
Pertanto, in deroga, i nuovi iscritti e i trasferiti
devono trovare collocazione in posizione successiva a quella del parigrado
già in graduatoria.
Al di fuori di questa eccezione, la posizione degli
iscritti nella graduatoria è mobile, destinata in ogni caso a cedere
dinnanzi a quanti riescono a farsi riconoscere titoli maggiori e, di conseguenza,
si presentano con punteggio più elevato.
Nei regolamenti di attuazione si rinvengono due
utili disposizioni di logica applicazione della normativa primaria.
Il ritocco della graduatoria permanente è
subordinato all'espletamento su tutto il territorio nazionale dei corrispondenti
concorsi per titoli ed esami (art. 4, comma primo, del decreto 123 del
2000).
Questo è per consentire agli idonei del concorso
regionale espletato di chiedere l'iscrizione nella graduatoria permanente,
peraltro limitata a una sola provincia.
Per corrette ragioni organizzative la graduatoria
permanente rinnovata è utilizzata per le assunzioni del primo anno
scolastico successivo alla data di approvazione della graduatoria del concorso
se tale approvazione interviene su tutto il territorio nazionale entro
il 31 marzo; qualora l'approvazione intervenisse in data successiva (fino
al 31 agosto) la nuova graduatoria verrebbe utilizzata per il secondo anno
scolastico successivo.
Inoltre, correttamente l'amministrazione, nel definire
le modalità di attuazione delle operazioni di aggiornamento e integrazione
delle graduatorie permanenti, ha stabilito che queste avvengano subito
dopo l'espletamento del concorso triennale per raccogliere le domande degli
idonei (o dei vincitori che restano in attesa del contingente di assunzione
loro spettante).
11 - Non possono essere negate le difficoltà
di lettura dell'art. 2 della legge 124 del 1999, che detta disposizioni
transitorie per il passaggio al nuovo sistema nel quale ha esclusivo rilievo
il merito in conformità ai principi della Costituzione.
Come non può essere revocato in dubbio che
la norma reca una vera e propria sanatoria con la particolarità
che si poggia sugli stessi principi della disciplina a regime.
Ed infatti, ciascun soggetto che chiede di essere
inserito nella graduatoria permanente si presenta con un proprio punteggio
sulla base del quale trova sistemazione nella graduatoria, rispettando
le regole delle precedenze e, in ogni caso, la posizione degli iscritti
nella graduatoria di base, la quale aveva avuto origine dalla trasformazione
in graduatorie permanenti delle graduatorie relative ai concorsi per soli
titoli ancora in essere al momento della entrata in vigore della legge
124 del 1999.
Per quanto riguarda il novero dei soggetti da inserire
nelle graduatorie permanenti in sede di prima integrazione delle graduatorie
di base, l'art. 2, commi primo e secondo, appaiono sufficientemente chiari.
Per quanto riguarda, invece, la posizione che ciascuno
conquista al momento di inserirsi nella graduatoria permanente non vi sono
dubbi sulla circostanza che l'intera massa dei soggetti indicati nel primo
e secondo comma dell'art. 2 in esame vanno a disporsi nelle singole graduatorie,
ciascuna di esse considerata unitariamente, secondo l'ordine spettante
in ragione del punteggio in dotazione.
Ed infatti, l'art. 2 ha individuato le categorie
di docenti che hanno titolo all'inclusione "nelle graduatorie permanenti
di cui all'art. 401 del testo unico" (le ex graduatorie del doppio canale,
denominate "graduatorie base"). La norma stabilisce, al comma I, che "hanno
titolo all'inclusione.....: i docenti che siano in possesso dei requisiti
richiesti dalle norme previgenti per la partecipazione ai soppressi concorsi
per soli titoli; i docenti che abbiano superato le prove di un precedente
concorso.....anche ai soli fini abilitativi e siano inseriti in una graduatoria
per l'assunzione del personale non di ruolo".
Il comma II prosegue disponendo che "fra i docenti
di cui al comma I sono compresi anche quelli che abbiano superato gli esami
della sessione riservata di cui al comma IV". A completamento della procedura
viene indetta una sessione riservata di esami per il conseguimento dell'abilitazione
all'insegnamento.
La semplice lettura della norma ne rende chiaro
il contenuto, almeno ai fini che qui interessano. E' evidente infatti che
l'indicazione delle categorie di docenti destinatari della disposizione
transitoria ha valore meramente enumerativo e non seriale. In altre parole
costituisce una semplice elencazione dei soggetti considerati, senza creare
una sequenzialità fra gli stessi.
12 - Non hanno ragione di essere i problemi che l'amministrazione
si è posta in sede di attuazione delle disposizioni dell'art. 2,
comma quarto, della legge 124 del 1999.
La norma descrive il procedimento dell'ultima sessione
riservata di esami per il conseguimento della abilitazione o della idoneità
all'insegnamento che dà titolo all'inserimento nelle graduatorie
permanenti.
Detti soggetti hanno titolo all'inserimento nelle
graduatorie permanenti con il punteggio in dotazione, che determinerà
la posizione nella anzidetta graduatoria nel rispetto delle precedenze
e della posizione dei docenti con pari punteggi già iscritti in
essa.
La disposizione in esame indica i requisiti per
partecipare alla sessione riservata di esami, introducendo a tale fine
le distinzioni che il legislatore ha ritenuto opportuno adottare.
Pure, una volta che il candidato, dopo avere seguito
il c.d. "minicorso" di durata non superiore a 120 ore, ottiene il titolo
di abilitazione o di idoneità e con esso raggiunge un proprio "punteggio
finale" (nel quale "interverrà a titolo di riconoscimento della
professionalità acquisita in servizio una quota proporzionale agli
anni di insegnamento prestato nella medesima classe di concorso o posto
di ruolo"), è con quel punteggio che verrà inserito nella
unitaria graduatoria permanente, senza che tornino in considerazione i
requisiti di servizio che sono stati necessari per partecipare agli esami.
Pertanto, hanno titolo all'inclusione i docenti
che "abbiano superato gli esami della sessione riservata di cui al comma
quattro" col diritto di occupare il posto spettante in base al punteggio
in dotazione.
E' vero che ai predetti esami sono ammessi i docenti
non abilitati o privi di idoneità che si sono formati attraverso
esperienze eterogenee; pure, il passato professionale se incide in vario
modo sul punteggio del quale essi vengono dotati, non ha alcun rilievo
ai fini di distinguere tra loro i titoli di abilitazione o di idoneità,
che sono tutti di eguale misura.
L'inserimento dovrà avvenire non sulla base
dei servizi prestati, ma unicamente in relazione al possesso del titolo
di abilitazione o di idoneità, dove la collocazione in graduatoria
dipende dal punteggio in dotazione.
13 - Alla luce della normativa sopra descritta devono
essere valutati i decreti oggetto di impugnativa, i quali devono evidentemente
rispettare il principio di pieno merito che la legge ha voluto introdurre
nel reclutamento degli insegnanti delle scuole statali.
E' pure evidente come sia del tutto normale che
il soggetto che si colloca nella graduatoria del concorso, per poi transitare
a domanda nella graduatoria permanente, con un punteggio vile, resti fuori
dalle assunzioni che la legge riserva al personale più capace.
Solo così è possibile risollevare
le sorti di una classe di dipendenti pubblici che ha troppo risentito del
sistema delle sanatorie e che, invece di migliorare la propria preparazione,
si è solo preoccupata di mantenere posizioni che in nessun altro
settore del pubblico impiego hanno mai avuto dignità di legittime
aspettative.
14 - I ricorrenti muovono nella sostanza due autonome
censure.
La prima contesta il potere dell'amministrazione
di introdurre in sede di attuazione della legge 3 maggio 1999 n. 124 modificazioni
e integrazioni alla normativa primaria che finiscono per stravolgere l'intero
impianto delle legge.
Ed invero, i decreti impugnati hanno suddiviso i
docenti da inserire nelle graduatorie permanenti in quattro fasce autonome
disposte secondo un ordine decrescente, subordinando a tale dislocazione
il momento della assunzione.
Sulla base di questa costruzione non si procede
alla nomina di un aspirante, a prescindere dal punteggio di merito in dotazione,
se prima non risultino sistemati tutti i soggetti inclusi nelle fasce precedenti.
IL MOTIVO È FONDATO.
La legge 124 del 1999 stabilisce un solo principio
di tale genere, peraltro in sede di prima attuazione.
Ed invero, ai sensi dell'art. 1, comma quinto, della
legge 124 del 1999 le graduatorie permanenti sono utilizzate dopo l'esaurimento
delle corrispondenti graduatorie compilate ai sensi dell'art. 17 del decreto
- legge 3 maggio 1988 n. 140, convertito in legge 4 luglio 1988 n. 246,
nonché delle graduatorie provinciali di cui agli articoli 43 e 44
della legge 20 maggio 1982 n. 270.
La ragione della deroga è nel fatto che,
riferendosi a graduatorie consolidate da antica data, i docenti in esse
inseriti e pertanto utilizzabili sono già in servizio da tempo.
Al di fuori di siffatta eccezione, nella legge 124
del 1999 non vi è traccia di gerarchia tra le diverse categorie
di soggetti che hanno titolo all'inserimento nella graduatoria permanente
che non sia il punteggio di merito in dotazione di ciascuno.
Indubbiamente trattandosi di graduatoria che va
periodicamente aggiornata deve prevedersi che ogni aggiornamento comporti
non soltanto l'inserimento dei soggetti che abbiano maturato successivamente
il loro titolo all'insegnamento, ma anche l'aggiornamento dei punteggi
attribuiti ai soggetti già inseriti nella graduatoria attraverso
la valutazione dei titoli nel frattempo conseguiti, tanto più che
il terzo comma dell'art. 401 del T.U. prevede la salvaguardia delle posizioni
di coloro che sono già inclusi nella graduatoria.
Ma tale salvaguardia non può estendersi sino
a trasformare la graduatoria permanente in tante graduatorie, pena lo snaturamento
della stessa e la violazione dei principi costituzionali di eguaglianza
e di imparzialità della P.A.
Se, come è indubbio, si tratta di concorso
di accesso, l'unico criterio di graduazione è quello che discende
dalla valutazione dei titoli al fine di individuare i più capaci
e meritevoli, non essendo il momento di conseguimento dei requisiti di
ammissione utile a individuare i soggetti più capaci e meritevoli.
Peraltro il legislatore nel dettare l'art. 2 della
L. 124/99 non ha minimamente previsto una articolazione della graduatoria
in varie sub-graduatorie, né lo ha previsto nel modificare l'art.
401 del T.U. 297/94.
Tale articolazione disposta nei due decreti impugnati
determina il sovvertimento dei principi che regolano la selezione del personale
per l'accesso a uffici della P.A. privilegiando il fattore temporale (avere
conseguito i titoli per l'ammissione in data precedente) rispetto al fattore
merito (essere in possesso di maggiori e più rilevanti titoli).
Ciò determina altresì un privilegio
per i soggetti più anziani che naturalmente sono fra coloro che
hanno conseguito precedentemente i requisiti, in un momento in cui invece
la P.A. ha ritenuto di privilegiare nei concorsi a parità di punteggio
i soggetti più giovani.
Nella presente fattispecie i soggetti più
anziani sono privilegiati anche con punteggi più bassi rispetto
ai soggetti più giovani.
E' il caso di ribadire che solo in sede di prima
applicazione della nuova disciplina ai soggetti che hanno conseguito precedentemente
i requisiti per la partecipazione ai concorsi in via generale viene dato
diritto alla nomina sulla base di graduatorie già formate in precedenti
concorsi rispetto ai soggetti che hanno acquisito titoli soltanto successivamente
a partecipare ai nuovi concorsi.
Pertanto per un primo limitato periodo, che è
il periodo di validità delle graduatorie precedenti, l'amministrazione
può attingere da queste in luogo di indire nuovi concorsi.
Né vi è da spendere sul carattere
non vincolante per l'amministrazione dell'ordine del giorno 0/4754/8/6
presentato alla Camera nella seduta del 14 aprile 1999, che, al di là
delle buone intenzioni di introdurre una ulteriore sanatoria, contrasta
con le determinazioni inequivocabili della nuova legge 124 del 1999.
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli
atti normativi, nel parere del 21 febbraio 2000 n. 23 reso sullo schema
del regolamento in argomento, si esprime nei termini seguenti: numerose
disposizioni dello schema risultano ispirate all'intento di tenere in adeguata
considerazione gli ordini del giorno presentati in sede Parlamentare ed
accolti dal Governo nel corso della discussione del disegno di legge.
Ora, è noto che gli ordini del giorno (cfr.
art. 95 Reg. Senato della Repubblica e art. 88 Reg. Camera dei Deputati)
costituiscono direttive che il Parlamento dà al Governo per l'applicazione
della legge o di sue singole disposizioni.
Si tratta dunque, sia detto in estrema sintesi,
di deliberazioni che hanno una precettività politica poggiante sul
rapporto fiduciario: del che è riprova il fatto che il Parlamento,
mentre ha poteri di "controllo-ispezione" sull'esecuzione che la P.A. dà
alle leggi, ha invece poteri solo di "controllo-direzione" sull'ottemperanza
tenuta dal Governo ad ordini del giorno relativi all'interpretazione della
legge.
In ogni caso, comunque si voglia ricostruire la
natura di tale strumento, è pacifico anche nella prassi parlamentare
che l'ordine del giorno, proprio in quanto deliberazione non legislativa,
non si presta a fornire l'interpretazione autentica (cioè vincolante
verso tutti) di un testo normativo primario: da ciò deriva che sul
piano giuridico, nel caso di contrasti fra precetto normativo e atto di
indirizzo non componibili secondo i canoni ermeneutici legali, l'interprete
e soprattutto il giudice non possono non riconoscere.
Inoltre, considerato che i requisiti per accedere
all'insegnamento sono costituiti soltanto dal titolo di studio specificatamente
richiesto e dal titolo di abilitazione allo specifico insegnamento, avendo
il possesso di ogni altro titolo soltanto valore al fine di determinare
il maggiore o minor merito, è evidente che la collocazione dei soggetti,
che hanno conseguito i requisiti di accesso successivamente, in posizione
comunque deteriore, quali che siano i titoli valutati, rispetto ai soggetti
che li hanno conseguito precedentemente, viola il principio costituzionale
che garantisce l'accesso ai pubblici uffici a tutti coloro che ne hanno
titolo, indipendentemente dal momento in cui l'hanno conseguito.
Di conseguenza non si poteva distinguere la graduatoria
in fasce e non potevano porsi in posizione deteriore soggetti aventi maggior
punteggio rispetto a soggetti che con un punteggio inferiore sono stati
collocati in fasce precedenti, sia perché non è disposto
dalla L. 124/99, che così viene ad essere violata, sia perché
in contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 3 comma 1°
(eguaglianza), 97, comma 1° (imparzialità della P.A.) e 51 comma
1° (accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza) della
Costituzione.
D'altra parte l'interesse pubblico preminente di
attribuire una occasione di occupazione a chi da più anni rispetto
ad altri presta lavoro precario seguendo procedure a volte particolarmente
gravose (ma nient'affatto selettive) è ampiamente rispettato con
la sanatoria introdotta con l'art. 2 della legge 124 del 1999, ancorché
basta sul principio di merito e non della mera anzianità.
Infatti, nel punteggio finale da attribuire ai partecipanti
alla sessione riservata di esami (art. 2, comma quarto, legge 124 del 1999)
"interverrà a titolo di riconoscimento della professionalità
acquisita in servizio, una quota proporzionale agli anni di insegnamento
prestato nella medesima classe di concorso o posto di ruolo".
Lo stravolgimento della legge alla quale i decreti
impugnati avrebbero dovuto dare puntuale applicazione (poiché solo
il Governo, ai sensi dell'art. 17, comma primo lettera a, della legge 23
agosto 1988 n. 400 ha un generale potere disciplinare l'esecuzioni delle
leggi, è da ritenere che il regolamento ministeriale non è
fonte di grado idoneo a dettare disposizioni esecutive non autorizzate)
poggia sulla inveterata abitudine di considerare il merito come l'ultimo
elemento da considerare nelle assunzioni del personale docente. Sulla base
di siffatta ottica l'amministrazione, attribuendo ai meno titolati il diritto
alla assunzione, ha costituito sulla legge una complicata e indebita superfetazione,
oltre tutto in palese violazione della direttiva legislativa di predisporre
una normativa di attuazione nel rispetto dei principi di semplificazione
e snellimento dell'azione amministrativa.
Tutto questo con arbitraria valorizzazione di dati
ai quali la legge non ha attribuito alcun rilievo, avendo informato il
sistema delle assunzioni degli insegnanti della scuola pubblica alla scelta
dei più meritevoli.
Tanto per dimostrare la farraginosità del
meccanismo ideato palesemente al di fuori dei poteri regolamentari conferiti
con la legge 124 del 1999, è sufficiente osservare che i decreti
impugnati hanno previsto, senza alcuna ragione logica, che il docente inserito
in coda a una certa fascia consegua dopo un anno l'avanzamento al posti
che gli spetta.
L'art. 4, comma quarto, del decreto 123 del 2000
dispone, infatti, che al momento della integrazione delle graduatorie permanenti
"coloro che sono già inseriti in coda alle graduatorie permanenti,
in quanto trasferiti dalle corrispondenti graduatorie in altre province
nei precedenti anni scolastici intermedi, sono inseriti a pieno titolo
nello scaglione corrispondente a quello di provenienza con il punteggio
posseduto".
Non si comprende la ragione per la quale in un primo
momento l'inserimento nella graduatoria debba avvenire disconoscendo il
punteggio posseduto come se l'interessato avesse titolo incompleto all'inserimento
nel posto che gli spetta.
Tanto è per dimostrare la logica errata nella
quale si è posta l'amministrazione, che, ancorata ai vecchi schemi,
non riusciva a trovare una regolamentazione coerente con lo spirito e la
lettera della nuova legge 124 del 1999, finalmente rispettosa del dettato
costituzionale.
Applicazione conseguenziale di questa stessa erronea
impostazione è il trattamento che l'amministrazione ha preteso di
riservare agli insegnanti di scuola privata.
Ed invero, neppure è il caso di scomodare
l'assetto generale dell'ordinamento giuridico, a partire dall'art. 33 della
Costituzione (che assicura la parità scolastica) fino a giungere
alla normativa primaria sull'istruzione privata (legge 19 gennaio 1942
n. 86; legge 6 maggio 1923 n. 1054; art. 353 del T.U. 297 del 1994: normativa
che obbliga i gestori di istituti privati al possesso di requisiti professionali
specifici, all'uniformità di programmi, di dotazione organica, di
edilizia scolastica rispetto alla corrispondente scuola statale, della
quale nella sostanza ne condivide le finalità e l'efficacia legale
dei titoli rilasciati), per rilevare che la legge 124 del 1999, innovando
rispetto alla precedente disciplina, ha previsto pari dignità al
servizio prestato nelle scuole private ovvero statali ai fini dell'ammissione
alla sessione riservata di esami di abilitazione o di idoneità introdotta
dall'art. 2, comma quarto, della citata legge 124 del 1999.
Discorso diverso è quello che riguarda l'entità
del punteggio attribuito al servizio prestato nella scuola pubblica o in
quella privata.
Di questo di parlerà più avanti.
Quello che ora interessa è il fatto che nella
prima integrazione delle graduatorie permanenti (operazione da espletare
immediatamente) rientrano nelle schiere di insegnanti da inserire nella
graduatoria permanente tutti "quelli che abbiano superato gli esami della
sessione riservata di cui al comma quarto" (art. 2, comma secondo, legge
124 del 1999), senza che rilevi l'originario servizio espletato (in scuola
pubblica ovvero in scuola privata) in misura utile per costituire requisito
per l'ammissione all'esame della sessione riservata.
La differenza con la disciplina precedente è
profonda.
La legge 30 dicembre 1989 n. 417, infatti, prescriveva
fra i titoli di accesso al concorso per soli titoli, un periodo di servizio
prestato nelle scuole statali.
La legge 124 del 1999 non prevede alcun requisito
di servizio per la partecipazione al concorso abilitante e, di conseguenza,
per l'inserimento nelle graduatorie permanenti: operazione, quest'ultima,
che nella sostanza è un vero e proprio "concorso per soli titoli",
che dà accesso all'elenco per le supplenze ovvero al canale per
l'assunzione in ruolo nei limiti della metà dei posti da ricoprire
anno per anno.
E' superfluo aggiungere che ciascun docente si presenta
all'appuntamento delle prime operazioni di inserimento nella graduatoria
permanente (a titolo di sanatoria) con il punteggio in dotazione; come
appare ovvio che, allo stato, l'entità del punteggio in dotazione
resta influenzato dalla natura della scuola presso la quale il servizio
è stato prestato.
Dato per scontato che il servizio in scuola privata
vada valutato in termini ridotti, se venisse adottato il sistema perverso
delle fasce, i docenti di scuola privata finirebbero per essere penalizzati
due volte: la prima per il punteggio ridotto; la seconda per l'inserimento
in coda alla graduatoria permanente pur vantando pari dignità rispetto
ai docenti dello Stato.
Pertanto, tutti coloro che hanno superato l'esame
di abilitazione o di idoneità, qualunque sia la loro provenienza,
partecipano alle operazioni di inserimento nella graduatoria permanente
con il punteggio in dotazione.
15 - La seconda censura contesta l'attribuzione di
un punteggio dimezzato per il servizio reso presso scuole private rispetto
a quello prestato nelle scuole statali. Il motivo non può essere
condiviso.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa, dalla
quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, è solida nel ritenere
che, ferma restando la pari dignità dei due insegnamenti, rientra
nella discrezionalità del legislatore valutare in misura differente
i titoli di servizio in ragione della natura della struttura scolastica
presso la quale il servizio stesso è prestato.
La clausola limitativa risponde, infatti, alla sostanziale
diversità della posizione degli insegnanti privati rispetto a quelli
pubblici: posizione segnata dal differente sistema di reclutamento, che
è libero nella scuola privata, dove è procedimentalizzato
in quella pubblica.
D'altra parte non è certo possibile vincolare
l'imprenditore scolastico privato a scegliere nell'ambito di apposite graduatorie,
nelle quali andrebbero inseriti docenti connotati dall'impostazione culturale,
didattica ed educativa non compatibili con l'orientamento ideologico della
scuola medesima. E tale esigenza è giustificata dallo stesso art.
33 della Costituzione, che, dopo aver affermato il principio della libertà
di insegnamento (primo comma), riconosce il diritto ad enti e privati di
istituire proprie scuole (terzo comma). Al contrario lo Stato, investendo
pubblico denaro e per le sue stesse finalità, è ovviamente
tenuto a scelte imparziali, per cui si è dato doverosamente un'organizzazione
particolare per la scelta del personale docente con apposite graduatorie,
nelle quali gli aspiranti sono inclusi in base a criteri oggettivi.
Tutto questo non implica affatto un giudizio di
valore ridotto per gli insegnanti di scuola privata.
Al contrario, l'interesse del gestore privato di
offrire un servizio che non pregiudichi il prestigio dell'istituto, che
attiri nuovi clienti e che costituisca una soddisfacente remunerazione
del capitale investito, induce all'arruolamento del personale migliore
reperibile sul mercato (quali i giovani brillantemente laureati, che non
hanno possibilità di trovare occupazione immediata nella scuola
pubblica).
Altrettanto non può dirsi per la scuola pubblica
nella quale, fino alla svolta impressa dalla legge 124 del 1999, abbondavano
più i docenti sanati che quelli veramente meritevoli.
16 - I decreti ministeriali impugnati sono illegittimi per le ragioni esposte nella parte in cui istituiscono distinte graduatorie di soggetti da inserire nelle graduatorie permanenti, stravolgendo l'unitarietà della procedura e il principio meritocratico che la legge 124 del 1999 ha posto alla base del sistema di assunzione del personale insegnante della scuola pubblica.
17 - Il ricorso deve essere, pertanto, in parte accolto
e i decreti ministeriali annullati nei limiti sopra indicati.
Le spese del giudizio possono essere compensate
tra le parti.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio -
Sezione III bis - accoglie in parte il ricorso in epigrafe e, per l'effetto,
annulla i decreti ministeriali impugnati nei termini indicati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla
pubblica amministrazione.
Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo
Regionale del Lazio - -Sezione III bis -, nella Camera di Consiglio del
2 aprile 2001 con l'intervento dei signori magistrati elencati in epigrafe.
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI Estensore
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